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Pacto Federativo: o que é e o que pode mudar?


O presidente Jair Bolsonaro, o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, entregam o Plano mais Brasil ao presidente do Congresso Nacional, Davi Alcolumbre

Além da já aprovada Reforma da Previdência, um novo conjunto de reformas, dessa vez econômicas, também está na pauta do governo Bolsonaro. No início de novembro, o atual Ministro da Economia, Paulo Guedes, enviou ao Congresso Nacional o pacote de medidas conhecido como Plano Mais Brasil. Entre as medidas, está a Proposta de Emenda Constitucional para alterar o Pacto Federativo.


Mas você sabe o que é o Pacto Federativo e como funcionaria essa mudança? Calma, o Politize! te explica!

O que é o Pacto Federativo


O nosso sistema político é organizado como uma federação. Isso significa que o poder não é centralizado no governo federal, e que os estados e municípios possuem governo próprio e autonomia relativa nos assuntos locais.


Nesse sentido, cada um dos três níveis de governo – federal, estadual e municipal – possui campos de atuação próprios. Além disso – ao contrário do que muitos pensam – o governador, por exemplo, não é subordinado ao Presidente da República, e nem manda nos prefeitos. 

Para organizar as competências de todas as partes, o Pacto Federativo foi estabelecido pela Constituição de 1988. De modo geral, é um conjunto de regras constitucionais que determina as obrigações financeiras, as leis, a arrecadação de recursos e os campos de atuação da União, dos estados e dos municípios. Por exemplo, o Pacto define como os tributos arrecadados pela União serão distribuídos entre os três níveis de governo. 


Ainda, o Pacto Federativo também define como as receitas arrecadadas serão direcionadas para certas despesas. Afinal, no âmbito dos governos existem: despesas obrigatórias, as quais o governo não pode mexer; as despesas vinculadas, que recebem, obrigatoriamente, um percentual fixo das receitas; e as despesas discricionárias, que podem ser manejadas com mais liberdade pelos políticos. 


Como está previsto na Constituição de 88


O Pacto Federativo está definido na Constituição de 1988 pelos art. 1º e art. 18 que afirmam:

“Art. 1º, CF: A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos […]” “Art. 18, CF: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”

Por sua vez, a Constituição de 88 também é responsável por definir as competências de cada ente da federação. Nesse sentido, por exemplo, o art. 30 estipula quais são as competências de Municípios brasileiros. Da mesma forma, o art. 21 determina aquilo que compete à União.

Como já mencionamos, a característica central do Pacto Federativo é a de gerir a arrecadação e distribuição de receitas entre a União, estados e municípios. Nesse sentido, determinados artigos da Constituição também discorrem sobre a distribuição de impostos entre estes entes.


Ainda, a Constituição hoje vincula obrigatoriamente uma parcela das receitas a determinadas despesas, como já falamos. Um exemplo é o  art. 212, que afirma sobre a obrigatoriedade das despesas em educação e o caso do art. 198 (§ 2º) que determinada a parcela das receitas que deve ser gasta em saúde por cada nível do governo.


O que pode mudar com o Plano Mais Brasil


No início de novembro de 2019, o Senado recebeu um pacote de três propostas de Emenda à Constituição (PEC) que compõem o Plano Mais Brasil – a PEC do Pacto Federativo, a PEC Emergencial e a PEC dos Fundos Públicos. 


É interessante destacar que a PEC do Pacto Federativo pode ser caracterizada como a de maior abrangência entre as propostas do governo. Por isso provavelmente será a que levará mais tempo para ser aprovada, pois será discutida cautelosamente no Congresso Nacional. Pensando nisso, a PEC Emergencial é uma forma resumida da PEC do Pacto Federativo – uma espécie de “via rápida” do governo – para conseguir que algumas medidas sejam aprovadas ainda este ano. Assim não estranhe caso você encontre medidas semelhantes nas duas propostas. 


Bom, Paulo Guedes – atual Ministro da Economia – anunciou a PEC do Pacto Federativo como “uma transformação do Estado brasileiro […] a consolidação de uma cultura fiscal, de austeridade e sustentabilidade fiscal”. A ideia central da PEC é alterar a maneira como a União, os estados e os municípios arrecadam receitas e dividem as responsabilidades entre si. 


Nesse sentido, a proposta é dar mais autonomia financeira para estados e municípios. Para fazer isso, as medidas incluídas na PEC buscam, de modo geral, descentralizar os recursos públicos e desvincular receitas de determinadas despesas. Por isso, você provavelmente já ouviu que a PEC do Pacto Federativo propõe colocar em prática os ‘3Ds’ de Paulo Guedes: desobrigar, desindexar e desvincular


Para você compreender melhor do que se trata esta PEC, vamos revisar algumas das principais medidas propostas e que poderão mudar a gestão de recursos e a forma de fazer políticas públicas em estados e municípios. 


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Extinção de municípios


De acordo com a proposta, municípios de até cinco mil habitantes deverão comprovar, até dia 30 de junho de 2023, sua sustentabilidade financeira – ou seja, será necessário comprovar que a arrecadação de impostos corresponde no mínimo a 10% da receita total do município. Caso tais municípios não consigam comprovar sua sustentabilidade financeira, deverão ser incorporados a outros municípios maiores. 


De acordo com a equipe econômica responsável pela proposta, a medida seria necessária porque hoje o Brasil tem 1.200 municípios com população inferior a 5.000 habitantes que, em sua maioria, não arrecadam receitas próprias suficientes para custear a própria estrutura.

Confira tudo e entenda a proposta em nosso post sobre Extinção de Municípios.


Gastos com saúde e educação


Hoje, a Constituição prevê que cada esfera do governo deverá aplicar uma parcela mínima da arrecadação de receitas com impostos em educação e saúde. No caso de estados e municípios, 25% da receita arrecadada com impostos deve ser gasta com educação,  para a União esta parcela é de 18%. Para a saúde, em estados o valor é de 12% da receita e para municípios é de 15%. 


A proposta da PEC é de unificar o piso dos gastos com saúde e educação para a União, estados e municípios. Isso significa que não existirá mais um mínimo para cada área e sim um mínimo geral. Nesse sentido, a justificativa seria dar mais liberdade para os gestores compensarem os gastos de uma área para outra.


Divisão dos recursos do pré-sal (Royalties e Lei Kandir)


Hoje, parte dos royalties e participações especiais de petróleo do pré-sal em posse da União é apenas repassada a estados e municípios produtores. Tal situação gera, há anos, ações judiciais contra a União sob a Lei Kandir – como explica a Agência do Senado, “uma das normas da Lei Kandir é a isenção do pagamento de ICMS sobre as exportações de produtos primários e semielaborados ou serviços. Por esse motivo, a lei sempre provocou polêmica entre os governadores de estados exportadores, que alegam perda de arrecadação devido à isenção do imposto nesses produtos”


A medida incluída na PEC altera as regras de distribuição dos recursos do pré-sal, o que deve render, conforme o governo, R$400 bilhões para estados e municípios em quinze anos. 


Renúncias tributárias


Outra mudança da PEC do Pacto Federativo está nas renúncias tributárias, que são incentivos e benefícios fiscais concedidos a determinados setores da economia. Por exemplo, o governo abre mão de receber parte dos impostos de determinadas empresas como uma forma de estimular a continuidade da produção e do consumo principalmente em momentos de crise econômica.


Hoje, estima-se que o governo deixa de arrecadar 4% do PIB, ou seja, até R$ 300 bilhões com renúncias fiscais a empresas ou pessoas físicas. A proposta é reduzir esse valor pela metade (2% do PIB). 


Conselho fiscal da República


A PEC do Pacto Federativo propõe criar um Conselho Fiscal da República que será encarregado de monitorar a política fiscal e a preservação da sustentabilidade financeira da União, dos estados e municípios. O Conselho será formado pelos presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Contas da União e representantes de estados e municípios de todas as regiões que deverão se reunir a cada três meses. 


Emergência Fiscal


Ainda, o pacote de medidas conta com um gatilho de emergência fiscal que será acionado quando a União ou os estados e municípios estiverem em situação financeira irregular. 


No caso da União, o gatilho será acionado com autorização do Congresso quando a chamada ‘regra de ouro’ for descumprida – esta regra proíbe que a União se endivide para pagar despesas correntes (despesas de manutenção de atividades da administração pública, como despesas com pessoal, serviços de terceiros, manutenção de equipamentos etc). Para estados e municípios, o gatilho será acionado quando as despesas correntes destes ultrapassarem 95% da receita corrente (receitas provenientes de tributos, exploração do patrimônio estatal etc).


Ao ser acionado o gatilho, portanto, a esfera em questão ficaria impedida de criar cargos, reestruturar carreiras, realizar concursos públicos e criar verbas indenizatórias. Em contrapartida, a esfera teria permissão de reduzir em até 25% a jornada de trabalho de trabalho dos servidores e, consequentemente, o pagamentos dos mesmos na mesma porcentagem. 


Outras medidas


Além das medidas vistas acima, a PEC ainda inclui: a desvinculação de receitas públicas de órgão, fundos e despesas; a União fica proibida de socorrer estados e municípios em dificuldades financeiras; a extinção do Plano Plurianual e a restrição para créditos a estados e municípios.


Argumentos sobre a PEC do Pacto Federativo



A principal justificativa da equipe econômica do governo Bolsonaro está na fragilidade fiscal presente em todos os níveis de governo na federação. Assim, a PEC teria como objetivo assegurar o fortalecimento fiscal da República e trazer os incentivos para uma boa gestão. 


O ponto é que o aumento das obrigações estaduais e municipais em áreas como saúde, educação e segurança e, consequentemente, o aumento destes gastos nos últimos anos colocaram diversos estados e municípios em graves dificuldades fiscais. Aliado a esse cenário, o governo afirma que a falta de flexibilidade orçamentária agrava o problema da gestão pública no Brasil. Como exposto no projeto de Emenda Constitucional, o Brasil possui o maior índice de rigidez orçamentária dentre os países da América Latina, de 94%, segundo o Banco Mundial.


Ainda, como colocado pelo presidente Jair Bolsonaro em discurso no Senado Federal, “eles lá embaixo, estados e municipios, saberão o que fazer melhor que nós” em referência às responsabilidades diretas que possuem municípios e estados brasileiros. Por exemplo, hoje, municípios são responsáveis pelo ensino infantil e fundamental 1, além das responsabilidades com a saúde básica e o transporte público, entre outros. 


Pensando na descentralização de recursos, muitos defensores da PEC costumam repetir a frase “Mais Brasil e menos Brasília”.


Entretanto, a PEC e as outras medidas de reforma econômica propostas pelo governo reúnem também opositores. A oposição política já chegou a renomear o Plano Mais Brasil de Pacote da Desigualdade de Guedes. 


O principal argumento é de que as medidas propostas não protegem os mais pobres – ou seja, de que faltaram ações sociais que visem diretamente as populações pobres e em pobreza extrema no país. Ainda nesse sentido, aponta-se que a proposta do Pacto Federativo revoga um trecho da Constituição que estabelece especificamente o direcionamento de recursos públicos para o objetivo de reduzir a desigualdade regional – ou seja, retira esta obrigatoriedade do Orçamento público.


Além disso, alguns políticos argumentam que a PEC do Pacto Federativo – por desvincular as receitas dos gastos de educação – desobriga o poder público de construir escolas. Em outras palavras, estaria incentivando o aumento da rede privada de educação no país e prejudicando o acesso universal a este direito básico. Este foi um dos pontos levantados por Guilherme Boulos (PSOL).



Conseguiu entender o que é o Pacto Federativo e como as propostas do Plano Mais Brasil podem mudar a atuação de estados e municípios? Compartilha com a gente a sua opinião sobre esta proposta do governo!


Fonte: https://www.politize.com.br/o-que-e-pacto-federativo/

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